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      構建土壤污染治理與修復效果的“三保險”制度

      文章出處:本網站 責任編輯: 發表時間:2018-08-15

        基于我國土壤污染治理與修復行業存在的管理制度不完善、治理修復效果評估不到位等問題,建議從嚴格落實過程監管、進一步提高效果評估要求、構建區域土壤污染治理修復成效評估機制三方面入手,通過“三保險”制度,促進我國土壤污染治理與修復行業的規范化,保障土壤污染治理與修復效果,確保農產品質量和人居環境安全。

        2016年5月28日,國務院發布了《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱“土十條”)。土十條規定:各省(區、市)要委托第三方機構對本行政區域各縣(市、區)土壤污染治理與修復成效進行綜合評估,結果向社會公開;2017年底前,出臺土壤污染治理與修復成效評估辦法。為落實該要求,充分調研了我國目前在土壤污染治理與修復方面的管理現狀和需求,有針對性地提出保障土壤污染治理與修復效果的制度建設思路。

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      一、我國土壤污染治理與修復方面的管理現狀和需求

      (一)土壤污染治理與修復過程管理制度不完善,無法確保治理修復的規范性

      1、從業單位門檻較低,業務水平參差不齊由于土壤污染治理與修復涉及物理、化學、生物、水文地質、工程等多學科知識和能力,土壤污染治理與修復從業單位應具有較高的專業水平和技術能力。目前,由于經濟社會發展水平的差異以及對土壤環境管理重視程度的不同,各地對于土壤治理與修復從業單位準入條件的規定不一,部分省(市)建立了從業單位名錄,大部分省(市)則未對從業單位設置任何門檻,導致從業單位業務水平參差不齊、業務素質整體偏低。上海市出臺了《上海市工業企業及市政場地再開發利用場地環境調查評估、治理修復單位考核評估管理辦法(試行)》(滬環保防[2014]396號),建立了從業單位名錄和相對完善的從業單位考核評估機制,但只是將考核結果向社會公布或由環保局通報,并未建立從業單位名錄動態更新機制,不利于其業務水平的提高。重慶市通過實施《重慶市污染場地評估咨詢和治理修復單位名錄申報指南(試行)》(渝環發[2013]48號),雖然建立了從業單位名錄,同時提出從業單位在“所承擔項目發生重大失誤、造成嚴重環境污染等情況”時,重慶市環境保護局將在從業單位名錄中予以調整并在行業內通報,但缺乏細致的考核辦法和具體的淘汰機制,無法起到優勝劣汰的作用。浙江和天津對從業單位沒有設置門檻。從業單位“無門檻”或“門檻低”導致的行業亂象比比皆是。

      2、從業單位確定程序不規范,難以保障工程質量在選擇土壤污染調查、風險評估、土壤修復及效果評估等相關從業單位時,各地普遍要求通過公開招標的方式進行,由環保部門對招投標過程進行監督和備案,但未出臺明確的管理辦法。有地方反映,部分土壤污染治理與修復項目并未通過招投標過程確定從業單位;即使通過招投標過程確定從業單位,在中標單位的確定方式上,多采用“最低價中標”原則。正是由于缺乏從業單位門檻和配套的行業導則,技術水平和能力較低的單位也參與到了土壤污染治理與修復項目競標中,如傳統的建筑工程承包商等,為保證中標惡意壓低價格,難以保障工程質量。

      3、過分依賴專家評審,弱化了對過程的監管要求各地在對技術方案和報告進行合理性、合規性審查過程中,普遍依賴專家評審制度,環保部門以專家審查意見為基礎出具備案意見,從業單位根據備案意見進行整改或開展下一步工作。專家評審制度對于保障調查評估、修復方案編制和修復施工等過程的質量起到了積極的作用。上海、重慶和南京等地構建了市級評審專家庫,以保障評審專家的整體水平。但大部分地區對評審專家沒有統一的管理制度,導致專家水平參差不齊,對相關環節技術問題的把控存在較大差異,難以達成統一意見。此外,專家評審會時間往往較短,專家無法對方案或報告進行細致審核,難以全面指出其中存在的問題。因此,在目前制度不完善的情況下,過分依賴專家評審,一方面難以全面保障各環節的合理合規性,另一方面也導致責任被轉移到專家身上,弱化了委托方或從業單位的責任。

      4、監理流于形式,起不到監督從業單位的作用 2014年環境保護部發布的《工業企業場地環境調查評估與修復工作指南(試行)》明確指出污染場地修復過程中應開展工程監理和環境監理工作,并規定了一般工作流程。隨著污染場地修復工作的不斷推進,部分省市先后出臺了污染場地修復工程環境監理技術文件,如上海市的《上海市污染場地修復工程環境監理技術規范》(征求意見稿)、北京市的《污染場地修復工程環境監理技術導則》(DB11/T 1279-2015)等,以規范場地修復過程中的環境監理工作。一般情況下,工程監理是由項目法人委托,環境監理是由污染場地責任主體委托,對于重點和復雜項目,重慶市環保局的經驗是利用財政資金聘請第三方機構代表環保部門進行工程監理和環境監理,避免由業主或承包商聘請監理可能導致的不公正現象,以保障土壤污染治理與修復項目的質量。實踐中由于工程監理和環境監理工作存在一定交叉,存在由于方案或合同中工作邊界不明確導致兩部分工作均不到位的情況;此外,還存在監理工作統一外包給環境監理單位,環境監理單位再聘請有資質的工程監理單位開展工作的情況,由于存在利益關系,監理工作難以執行到位,無法保證監理的有效性。

      (二)土壤污染治理與修復效果評估不到位,無法客觀真實反映風險管控情況

      1效果評估時間設置不科學第一,效果評估采樣時間設置不合理。調研發現,部分土壤污染治理與修復項目的效果評估采樣時間設置不合理,尤其是涉及地下水的項目。某案例的效果評估報告顯示,地下水治理修復效果評估的采樣時間與最后一次修復制劑投加時間僅相隔7天,即在修復藥劑與污染物未充分反應,地下水各項指標還未達到穩定狀態時進行效果評估的采樣,無法表征實際的修復效果。

      第二,一次性驗收難以表征實際修復效果。目前對于土壤污染治理與修復效果普遍采用一次性驗收方式。對于有機污染地塊,有機污染物可能滯留在土壤孔隙中或與土壤以多種形態結合,并在土壤和含水層中界面進行吸附、解吸、溶解、遷移等過程,直到達到動態平衡。因此,土壤和地下水中污染物濃度可能在一定時間內呈現動態變化特征。如果采用一次性驗收,往往難以表征實際的治理修復效果,應進行長期跟蹤監測,結合污染物遷移轉化模擬、統計分析等手段,判斷達到穩定狀態后,再進行最終的效果評估。

      2、修復效果評估點位設置不合理 部分治理修復項目尤其是涉及地下水污染的項目,在進行效果評估點位設置時,未充分考慮場地水文地質條件。如某污染地塊地下水修復區域面積約21482m2,效果評估監測井多達68口,雖然能在一定程度上表征場地內地下水中污染物的濃度是否達到修復目標,但點位設置未考慮地下水流向等特征,無法反映污染的擴散情況及修復制劑對下游的影響等。

      3、修復效果評估內容不全面 第一,未對修復過程中的環境保護措施進行評估。根據《污染地塊土壤環境管理辦法(試行)》的要求,修復效果評估內容應當包括環境保護措施落實情況。通過調研發現,部分污染場地修復項目的修復效果評估均只關注了土壤或地下水的修復達標情況,沒有關于環境保護措施落實情況的內容,評估不夠全面。

      第二,未考慮治理修復過程的中間產物。在采用化學氧化/還原等修復技術處理土壤和地下水中的有機污染物時,有機污染物會通過化學反應生成其他有毒有害的中間產物,形成二次污染,應該在效果評估中予以考慮。但調研發現,目前污染地塊修復效果評估均未考慮治理修復過程中污染物轉化導致的中間產物及由此可能產生的二次污染問題。

      4、修復效果評估標準不夠合理 目前,我國污染地塊治理修復效果評估均以土壤或地下水中污染物濃度是否達到設定的修復目標值為依據,未在相關導則中明確設置階段性目標值或根據修復過程中污染物及其它相關條件的變化對修復目標值進行動態調整的必要性和實施方法。治理修復過程應該建立概念模型并進行實時更新,根據動態監測和模擬結果,對于受修復技術本身限制不能修復到原定目標值的情況,或者相關條件發生變化可能不需要修復到原定目標值的情況,應評估治理修復后對人體健康和生態環境的殘余風險,根據殘余風險評估結果,調整后續風險控制或治理修復措施。

      5、期跟蹤監測和長效評估未落實 絕大部分污染地塊治理修復工程完成后仍然存在一定風險,尤其是采用風險管控作為唯一手段或輔助手段的項目,因此,修復完成后應制定長期跟蹤監測和長效評估計劃。目前,大部分治理修復項目中未提及長期監測和評估計劃,即使提出應對修復效果進行長期跟蹤監測的,如至少1年內每個季度進行1次采樣,在實際工作中也并未嚴格落實。

      二、構建“三保險”制度以保障土壤污染治理與修復質量

        為更有效地促進我國土壤污染治理與修復行業的規范化以及從業水平的提高,更全面地保障我國土壤污染治理與修復的效果,更好地落實防控土壤污染風險確保農產品質量和人居環境安全的目標,本文建議構建嚴格的過程監管制度、針對單個項目的效果評估制度及區域成效評估制度(簡稱“‘三保險’制度”),具體內容如下:

      (一)嚴格落實過程監管

      1、推行從業單位名錄及考核、淘汰機制建立土壤污染治理與修復從業單位名錄,按土壤污染治理與修復工作階段對從業單位進行分類,具有相關專業人員、技術能力、經驗的從業單位均可申請加入該名錄;完善從業單位考核和淘汰機制,每年根據業績、信用、滿意度等情況進行考核,采取末位淘汰機制,對從業單位名錄進行更新,去劣存優,將從業單位和從業人員“黑名單”向社會公開,通過市場競爭提升從業單位的專業化水平,促進規范化運營。

      2、完善專家庫和專家評審制度分行業建立專家庫,有針對性地應對土壤污染治理與修復方案或報告中不同專業領域的問題;明確不同行業專家庫的準入要求,通過一定的篩選和審查機制,遴選具有較高業務素質、豐富從業經驗、良好職業道德的專家進入專家庫;完善專家評審制度,從評審專家介入時間、評審方式、評審標準等方面提高評審要求,確保評審質量。

      3、規范環境監理和工程監理過程進一步梳理土壤污染治理與修復工程環境監理和工程監理的內容,明確環境監理和工程監理的工作邊界,配套出臺環境監理和工程監理相關技術指南,同時從制度上強化對環境監理和工程監理相關從業單位和人員的培訓和考核要求,使監理工作真正起到及時準確發現問題、提出問題、監督工程實施單位解決問題的作用。

      (二)進一步提高效果評估要求

      1、評估單位早介入、早了解、早把關土壤污染治理與修復效果評估單位應盡早介入治理修復工程,盡早了解治理修復工程進展,對治理修復過程的環境保護措施落實情況做到早把關,全面評價治理修復效果的同時有效控制二次污染的發生。

      2、效果評估采樣點設置應綜合考慮場地條件和技術特性效果評估采樣結果應該全面真實反映治理修復的效果,因此,在設置采樣點時,應充分考慮場地條件以及技術特性,尤其是在評估地下水的治理修復效果時,要充分考慮污染源和污染羽的空間分布、水文地質條件、污染物的遷移轉化特性,以及修復技術的類型和薄弱點,使監測結果更能準確代表治理修復后的狀況。

      3、將治理修復過程二次污染物和感官指標納入評估內容對于可能產生有毒有害中間產物的修復技術,如化學氧化/還原修復技術、焚燒技術等,應將治理修復過程可能產生的二次污染物作為效果評估的一項重要衡量指標;另外,對于明顯有異常氣味、異常顏色的污染地塊,如農藥污染地塊、苯酚污染地塊等,除評估治理修復后的污染物濃度以外,還應將臭味、色度等感官指標納入效果評估內容。

      4、根據概念模型及時調整治理修復方案和目標隨著治理修復實施的進行,污染物的空間分布、遷移路徑等條件不斷變化,應在修復實施開始時構建概念模型,并根據相關參數的動態監測結果進行更新,評估殘余風險,根據殘余風險及時調整修復方案和目標,并確定治理修復效果評估的最佳時間。

      5、根據修復技術特點制定差異化評估方案不同治理修復技術對于污染物的清除和風險控制方式不同,因此,在確定效果評估時間、范圍、指標、采樣點位時,應充分考慮不同治理修復技術的差異性。如對于地下水原位氧化/還原修復,應結合地下水流向、污染羽遷移范圍等設置效果評估范圍;對于有機污染地塊氧化/還原修復,應在確定效果評估指標時考慮反應中間產物;對于可滲透反應墻,應將效果評估點位設置在墻體下游。

      6、落實后期跟蹤監測和長效評估對于治理修復工程實施后,污染物濃度和其它相關指標仍然可能發生變化的情況,應該制定分階段效果評估策略。在第一階段效果評估報告中,就后期跟蹤監測的時間、范圍、指標等提出具體要求,監督落實情況,并根據需要發出補充修復的指令;在修復效果穩定后,開展第二階段效果評估,確保風險得到有效控制。

      (三)構建區域土壤污染治理修復成效評估機制

        針對土壤污染治理與修復成效,構建第三方評估機制,能夠起到制衡作用,促使地方規范實施土壤污染治理與修復項目,高效完成土壤污染治理與修復任務,切實保障農產品質量和人居環境安全。

      1、評估機構和人員根據第三方評估對評估機構合法性、客觀性、權威性、專業性的要求,土壤污染治理與修復成效評估機構應遵守國家有關法律法規和政策規定,建設健全的組織機構、穩定的研究隊伍、良好的社會信譽,具備承擔國家和地方生態環境保護有關戰略、規劃、政策研究和咨詢的工作經驗,以及長期從事環境保護管理、政策、規劃、技術咨詢工作的研究人員,評估人員應熟悉土壤污染防治相關法律法規、政策、標準規范,具有土壤環境調查、風險評估、風險管控、治理與修復等相關工作經驗。

      2、評估程序為了確保評估的獨立性,評估機構應由評估組織單位以政府采購或其他方式依法依規擇優選定。評估機構應按照評估組織單位的要求,制定評估工作方案,報評估組織單位審核同意后,組織實施。評估機構可向省級環境保護、國土資源、住房城鄉建設、農業等部門和被評估縣(市、區)提出材料需求,采用文件查閱、實地調研、座談會、專家咨詢論證、公眾調查、現場采樣和檢測分析等形式收集所需資料,并在完成評估后,及時將成效評估報告報送評估組織單位。

      3、評估內容成效評估內容應包括污染地塊和受污染耕地的安全利用情況、重點污染源監管情況、土壤污染風險監測情況、基于風險的分級管理情況、相關信息公開情況、經濟效益、社會效益、公眾滿意度、土壤污染治理與修復相關政策制度建設和能力建設。

      4、評估結果應用成效評估結果可供省(區、市)政府和有關部門決策參考,用于推動土壤污染防治相關政策、制度、機制的完善,督促有關地方部門及時改進工作方法,完善工作措施,加大工作力度。成效評估報告的主要結論還應向社會公開,促進行業秩序的規范和從業水平的提高。


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